Fiscalización Ambiental en Perú: Retos y Futuro

La gestión y protección del medio ambiente en el Perú es un rompecabezas complejo, cuyas piezas, durante décadas, han sido manejadas de forma aislada. El problema central, identificado por expertos de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), es que el ejercicio de las funciones ambientales se encuentra profundamente sectorializado, careciendo de un enfoque sistémico, transversal e integrado que es crucial para una verdadera protección de nuestros ecosistemas. Esto significa que cada ministerio (Transporte, Vivienda, Energía y Minas, etc.) ha actuado históricamente como su propia autoridad ambiental, aprobando estudios de impacto y fiscalizando los proyectos dentro de su competencia. Este modelo, donde la autoridad que promueve la inversión es la misma que la vigila, ha demostrado ser un obstáculo para una fiscalización efectiva y ha generado una resistencia persistente a cualquier intento de unificación.

Un Vistazo Histórico: ¿Cómo Llegamos a un Modelo Sectorial?

Para comprender los desafíos actuales, es fundamental mirar hacia atrás. La historia de la legislación ambiental en el Perú nos muestra un camino lleno de avances y retrocesos. Un hito fundamental fue la promulgación del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMARN) en 1990. Esta fue la primera norma en la historia del país que intentó abordar la materia ambiental desde una perspectiva integral y transectorial. Antes de este código, la legislación era específica y fragmentada: existía una Ley General de Aguas, una Ley Forestal, un Código Sanitario, pero ninguna articulaba una visión de conjunto. El CMARN fue revolucionario al establecer, por primera vez, obligaciones ambientales claras para los titulares de proyectos de inversión, sin importar el sector.

Sin embargo, este impulso hacia una visión integrada duró poco. A finales de 1991, el Decreto Legislativo N° 757, conocido como la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, cambió drásticamente el panorama. Esta ley estableció que serían los ministerios sectoriales quienes ejercerían las competencias ambientales. Con esta disposición, se formalizó y consolidó la sectorialización de la gestión ambiental, un modelo que se mantuvo vigente por casi 17 años. Durante este largo período, la misma entidad que otorgaba el permiso para un proyecto minero o una carretera era la encargada de supervisar su cumplimiento ambiental, un claro conflicto de intereses que debilitó la fiscalización.

La Creación del OEFA: ¿Un Cambio Hacia lo Sistémico?

El año 2008 marcó un punto de inflexión con la creación del Ministerio del Ambiente (Minam) y, posteriormente, del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). Este fue un paso gigantesco, pues por primera vez se creaba una entidad especializada, adscrita al sector ambiental, con el mandato expreso de fiscalizar. La idea era transferir las competencias de supervisión desde los ministerios sectoriales hacia este nuevo organismo técnico e independiente.

A pesar de esta prometedora reestructuración, la transición no ha sido ni rápida ni completa. La creación del OEFA no significó un cambio automático hacia un enfoque sistémico. Como señala la abogada Isabel Calle de la SPDA, en sus inicios, el OEFA replicó la visión sectorializada que heredó, asumiendo las funciones de manera fragmentada. Aún hoy, la transferencia de competencias es incompleta; sectores clave como Transporte o Vivienda, Construcción y Saneamiento todavía aprueban sus propios estudios de impacto ambiental y realizan su propia fiscalización. El OEFA ha asumido la fiscalización de la gran y mediana minería, electricidad, hidrocarburos, pesquería y solo cuatro subsectores de la industria.

Reconociendo esta debilidad, poco después se promulgó la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Sinefa), un marco legal que busca, ahora sí, dotar de una visión integral y coordinada a la fiscalización en todo el país, articulando el trabajo del OEFA con las entidades de fiscalización ambiental de nivel nacional, regional y local.

Los Pilares del Cambio: 5 Medidas para una Fiscalización Integral

Para superar la fragmentación y construir un sistema de fiscalización robusto, la publicación de la SPDA propone cinco ejes de acción fundamentales:

1. Contar con un marco legal sustantivo claro y coherente: Esto implica actualizar los reglamentos de protección ambiental de todos los sectores y, de manera crucial, aprobar los Límites Máximos Permisibles (LMP) pendientes. Sin reglas claras, la fiscalización es débil.
2. Estructuras institucionales articuladas: Es necesario que las diferentes entidades que componen el Sinefa (OEFA, ministerios, gobiernos regionales y locales) trabajen de forma coordinada, compartiendo información y evitando la duplicidad de funciones.
3. Un marco legal procedimental ordenado: Los procedimientos de supervisión, sanción y aplicación de medidas deben ser claros, predecibles y eficientes para garantizar la seguridad jurídica tanto para los administrados como para el Estado.
4. Enfoque preventivo y de disuasión: La fiscalización no puede limitarse a imponer multas después de que el daño ya ocurrió. Debe incorporar herramientas de disuasión, prevención e incentivos para promover el cumplimiento voluntario y las buenas prácticas ambientales.
5. Articulación con el Poder Judicial: De nada sirve un sistema de fiscalización que impone multas si estas nunca se cobran. Es vital fortalecer los mecanismos de ejecución coactiva y evitar que los procesos judiciales se conviertan en una vía para eludir la responsabilidad ambiental.

Tabla Comparativa: Modelo Sectorial vs. Modelo Sistémico

Desafíos Actuales: Profundizando en los Obstáculos

El camino hacia un modelo sistémico está lleno de obstáculos concretos que deben ser abordados con urgencia. Tres de ellos destacan por su impacto directo en la efectividad de la fiscalización ambiental.

La Tarea Pendiente: Límites Máximos Permisibles (LMP) sin Aprobar

Un Límite Máximo Permisible (LMP) es la medida que establece la concentración máxima de un elemento o sustancia contaminante que una actividad puede emitir al ambiente. Sin un LMP aprobado, el OEFA simplemente no tiene una herramienta legal para medir y sancionar la contaminación. El problema es que, en el Perú, existen numerosos LMP pendientes de aprobación, especialmente en el sector industrial. Por ejemplo, una ley del 2006 dio un plazo de dos años al Minam para culminar la aprobación de estos estándares, un plazo que ha sido largamente excedido. Del mismo modo, subsectores como el textil, la fundición y la cerámica, priorizados en 2005, todavía no cuentan con sus LMP aprobados después de más de una década. Esta lentitud burocrática deja al OEFA sin la capacidad de fiscalizar a una gran parte del universo industrial del país.

Más Allá del Castigo: La Urgencia de un Enfoque Preventivo

La fiscalización ambiental no puede ser solo reactiva. Si se enfoca únicamente en imponer sanciones una vez que se ha producido un daño, se corre el riesgo de que este sea irreversible. El objetivo principal debe ser evitar que las infracciones ocurran. Por ello, es crucial fortalecer el enfoque preventivo y de disuasión. Esto implica que las empresas perciban que el costo de incumplir es mucho mayor que el de cumplir. Afortunadamente, el OEFA ha comenzado a dar pasos en esta dirección, implementando registros de buenas prácticas ambientales e incentivos para aquellas empresas que demuestran un comportamiento ambiental ejemplar. Estas medidas, que premian el cumplimiento, son tan importantes como las multas que castigan la infracción.

Multas Impagas: El Reto de la Ejecución Coactiva

Uno de los problemas más graves es que las multas impuestas por infracciones ambientales no se pagan. Un informe reveló que, a diciembre de 2012, de más de 76 millones de soles en multas impuestas por el OEFA, solo se había cobrado un 10.48%. El resto, un abrumador 85.58%, se encontraba suspendido por procesos judiciales. Los infractores utilizaban la "judicialización" de las multas como una estrategia para dilatar y, en la práctica, evitar el pago. Para enfrentar esto, se aprobó la Ley N° 30011, que establece que la presentación de una demanda ya no suspende automáticamente el proceso de cobro coactivo. Este es un avance significativo que necesita ser replicado y fortalecido para garantizar que las sanciones cumplan su propósito disuasorio.

Preguntas Frecuentes

¿Qué es la "sectorialización" de la gestión ambiental?

Es un modelo en el que cada ministerio (sector) tiene la competencia de regular y fiscalizar los asuntos ambientales de las actividades que promueve. Por ejemplo, el Ministerio de Transportes supervisa el impacto ambiental de las carreteras. Esto crea un conflicto de interés y una visión fragmentada.

¿Cuál es el rol del OEFA en el Perú?

El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es la entidad pública encargada de la fiscalización ambiental en el Perú. Su función es supervisar que las empresas de sectores como minería, energía, pesquería e industria cumplan con sus obligaciones ambientales para prevenir y controlar la contaminación.

¿Por qué son tan importantes los Límites Máximos Permisibles (LMP)?

Los LMP son estándares técnicos y legales que definen la cantidad máxima de contaminantes que una actividad puede verter al aire, agua o suelo. Sin ellos, un fiscalizador no tiene un parámetro objetivo para determinar si una empresa está contaminando por encima de lo permitido, lo que hace imposible la sanción.

¿Significa que sancionar no es suficiente para proteger el ambiente?

Exacto. Si bien las sanciones son una herramienta necesaria, la protección ambiental es más efectiva cuando se enfoca en la prevención. Un sistema ideal combina una fiscalización estricta con incentivos para el buen comportamiento y medidas que disuadan a las empresas de cometer infracciones en primer lugar.